21世纪经济报道
征地制度改革是《土地管理法》修改的重难点问题。
11月23日，国家土地副总督察甘藏春在接受新华社专访时表示，征地制度改革的关键是在继续为城镇化进程提供土地资源的同时，改变过度、过快消耗农用地状态，保护被征地农民权益，减少征地纠纷。
对此，甘藏春给出两点改革建议，一个是把原先捆绑在一起的征地补偿安置区分开来，另一个是加强对保护农民的合法土地权益，逐渐完善相关的法律法规建设，追究非法征地的刑事责任。
中国土地勘测院副总工程师邹晓云介绍，一般来说，征地补偿是货币补偿，而征地后的安置是强调“失地”农民的社会保障问题。补偿与安置的分开，实际上是在保证农民在享有合理的征地货币补偿之外，让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。
补偿与安置分离
甘藏春表示，单方面地提高征地补偿标准并非治本之策，“十一五”期间，征地补偿标准提高了30%，但征地矛盾依然非常尖锐。
此前征地补偿安置是捆绑在一起的，政府习惯于一次性付款，解决征地问题，在花了很多钱的情况下，依然产生很多矛盾。
除了频繁的征地纠纷外，农地城镇化进程中，也造成了大量“伪城市化”农民，根据现行的人口统计，居住半年以上即按城市人口统计，但实际上失地农民并没有享受公平的市民待遇。
甘藏春建议，土地征收要把征地补偿和安置切分开来，补偿是对土地及相关财政进行损失赔付，包括土地所有权的补偿、房屋的补偿、青苗及地上建筑物（附着物）的补偿。
而安置是在补偿的前提下，在征地成本中加大对被征地农民的安置，保证土地城市化进程和农民市民化进程协调一致。
甘藏春说，短期来看，最直接的好处是可以避免被征地农民过多地在补偿数额上提出争议，长远看也可以培养被征地农民的自身发展能力，促进社会和谐。
“补偿安置究竟要提高多大幅度，需要有关部门进行测算。”甘藏春如是说。
邹晓云介绍，强调被征地农民后期的安置，实际上是要求实现被失地农民社会保障，推进被征地农民城市化进程。其中安置的标准以失地农民所居城市的市民待遇为准。
农民的市民化待遇问题，邹晓云解释，不是简单的转户口，还包括与城市居民享受教育、医疗、就业以及养老等社会福利和保障。
具体实践上，甘藏春解释，地方政府可以将征收的土地留出一部分用作农民安置就业的发展用地，或者是把农民的土地所有制入股，从而长期享受土地的增值收益。
记者调查了解，广州、江苏、海南、四川、辽宁等部分省市已经出现了将农民的土地所有制入股的土地股份制改革的尝试，并取得了一定成效。
国土资源部副部长王世元也曾公开表示，国土部将鼓励有条件的地方进行农村土地股份制改革。
具体做法是以村民小组为单位，通过全面丈量土地、清产核资和资产评估，然后量化净资产，给符合条件的当地村民配置股权。
在此基础上，召开股东或股东代表大会，选举董事会和监事会，然后挂牌成立股份合作经济组织并开展实质性的运作，使农民对集体资产享有充分的股权，从而实现农村集体土地收益最大化。
难买账
记者获悉，在国土资源部支持修改的《土地管理法》内容当中，亦准备推行补偿和安置分离的做法，加大农民作为土地股东的权利保护力度，变一次性补偿为持续性收入。
然而，一位地方政府土地管理部门负责人向记者表示，这种改革办法恐怕会影响地方政府征地积极性，目前用地矛盾比较大，地方政府拿不出更多的钱去做这样的补偿。
在之前已有的一些地方试点当中，推行农民入股的做法早已有之。然而，很多农民入股的集体企业都经营不善，最后出现了集体资产流失或称为少数人私产的情况。
不仅地方政府不买账，诸多土地管理制度改革专家也对这种提法表示不认同。当前各级政府不断地推进征地制度改革，但在浙江大学土地管理系教授杨遴杰看来，实际上并没有促进土地征收的根本。
杨遴杰介绍，土地征收引发大量的纠纷和冲突，根源就在于土地征收制度层面上，农地的权利人农民在土地征收上并没有说话权，也就是说农民被排除在土地利益谈判和竞争之外。
清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，土地征收的主体地方政府和农民之间，经常处于不平等的博弈状态，一些地方政府以行政命令强行、甚至违法违规征收农民土地，农民不但没有决定权，甚至连讨价还价的余地也没有。
不管是政府如何不断地提高征地补偿标准，包括加大被征地农民的安置，征地成本和地方政府卖地费用依然具有很大的反差，农民无法享有合理的溢价收益。
不过，蔡继明表示，在市场经济条件下，实行的农地股份制改革，可以提高土地效益，保障农民利益，是一条值得探索的方式和途径。
不过，邹晓云介绍，改革只局限在条件比较成熟的局部地区，比如需要以一定的产业发展为依托，比如把分散的土地集中种植，搞产业园区或者合作社，农民以土地入股，即可以在园区打工，也可以按股权比例进行分红。
而对于产业发展基础较为薄弱远郊区，农地股份制改革可能就较难推进。
除此之外，杨遴杰介绍，股份制的前提是每个人对土地的权利，而农地产权的主体是以村为单位的集体组织，而非是农民个体。也就是说，在实际的股份制改造中，受集体意见的限制，也就存在部分违背农民意愿的情况。
所以在股份制改革中，也要尊重农民的意愿，保证农民在集体组织中有一定的发言权。
调查中，甘藏春介绍，非法征地虽然涉及民事、行政以及刑事责任，刑法中对非法征地罪也有相关规定，但在具体操作过程中却有一个营私舞弊的前提，实践中基本上没有人因此追究刑事责任。
甘藏春建议，要逐渐完善征地的法律法规建设，追究对非法征地的刑事责任并要求赔偿，可考虑按侵犯财产罪认定。
杨遴杰介绍，现行的《土地法》以及《物权法》，并没有明确农地的权利主体以及农民在集体土地应该享有的权利，如果用侵犯财产罪认定非法征地，就需要明确土地的权利主体。
除此之外，杨遴杰认为，土地征收主动者政府处于强势地位，而被征地农民属于弱势群体，只有在法律明确农地的主体以及农民可以享受的权利后，并且建立独立的司法制度的基础上，农民才可能从法律层面上维护自己的权利。
