此前召开的国务院常务会议决定进一步扩大营业税改征增值税试点，自今年8月1日起，在全国范围内推广交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点，并择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。
改革需要爬坡过坎，《每日经济新闻》记者综合专家观点，为你分析不断加速的营改增进程，对现行财税体系、涉及行业，以及既有的国、地税格局带来的影响。
“抵扣”难题 5%企业税负不降反增
每日经济新闻记者 胡健 发自北京
营改增推进紧锣密鼓。继4月10日国务院常务会议明确提出扩大营改增试点后，4月28日，财政部、国家税务总局联合召开视频会议，安排部署2013年扩大营改增试点工作。
从各地营改增试点来看，绝大部分企业税负下降，总体减税效果明显。然而，也有少部分企业在试点初期出现税负增加的情况。国税总局局长王军曾表示，截至今年2月底，9省市先行试点“营改增”的企业已达112万户，实现减负550亿元以上。不过他也坦承，5%左右的企业税负有所增加。营改增后，为何部分企业的税负会增加？下一步改革中将如何解决这个问题？就此，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访了中央财经大学税务学院副院长刘桓。
多重原因致税负增加
NBD：营改增从2012年初开始扩围，今年8月又将经历一次双扩，您怎么评价这个进程？
刘桓：营改增扩围进度符合研究方向，增值税2009年实施转型，这和金融危机之后提振企业的积极性有关系。最近这几年我国经济持续发展，产业结构调整比预想的要快，第二产业在消退，第三产业在增加，企业经营结构也逐渐发生变化，原来企业主要是单一经营，现在是混业经营，从税政管理上也需要增值税扩围加快。
但营业税彻底告别历史舞台还有相当的时间，营业税里共有九个行当，有些行当进入增值税现在还比较有难度，目前征收营业税的行业转变为增值税之后，最大的好处就是可以提供抵扣的发票，但现在有些行业是无法为下游提供抵扣的，比如餐饮娱乐。有些与生产性相关的行业进入增值税范畴是可以想象的，但是这其中有难有易，增值税扩围的原则应该是先易后难，中央最新的表态是让邮政通信进入，就因为它与生产密切相关。
NBD：以物流和交通运输业为主的企业在营改增之后出现了税负不降反增的情况，这应该如何理解？
刘桓：可以分析一下不降反增的原因，增值税和营业税税制计算方法不同，营业税是营业收入全额征收3%，因此比较简单，增值税首先要保证税负不能超过营业税，增值税是销项减去进项，销项是11%的税率，因此只有一条就是进项必须达到8%以上。
现在我们抵扣的部分可能到不了8%，就出现了税负增加的情况。原因基本有以下几点，首先是存货处理不好，上海2012年开始试点营改增，但很多企业的东西是2011年买的，没有增值税发票就不能进行抵扣，必然会造成抵扣不足，这在2012年上半年尤其突出；其次，在交通运输行业中，大家可能认为企业会买车，买车就会有增值税发票，但实际情况是很多企业并未买车，这样的话就没有什么太多可以抵扣的项目了；再则，路桥收费没有进行抵扣，越是远途所缴纳的路桥费也越多，这也造成了企业成本大幅度攀升；最后是保险没有进入，运输企业中最主要的一项开支来自保费支出，但是保险行业并没有进入营改增试点，没有增值税发票，运输企业的很大一部分成本又无法进行抵扣。
如何抵扣亟须重新界定
NBD：面对一些企业税负增加难题，目前有什么好的解决办法吗？
刘桓：要用发展的态度去解决，比如路桥收费的问题，如果全国都进入了营改增试点，就不会存在上海的企业在上海的路桥费可以抵扣，而在其他地区无法抵扣的情况了。将来如果金融保险业都有增值税发票，这个问题也同样会得到解决，改革越深入问题就会越来越少。
目前交通运输业由于税负增加，因此国家采取的是财政返还政策，税负增加多少，财政给予返还，但这个做法还是存在问题，如果返还时间有滞后，年底退税不及时，就会造成企业资金链紧张面临困境。因此，对运输和物流业11%的税率，还是要做制度上的设计，要符合给企业减负的基本方向。
NBD：还是有一些行业没有进入营改增试点，税负是不是主要原因？
刘桓：建筑行业等没有纳入增值税范畴与税负问题有很大关系，目前，国家在这个问题上没有找到一条对工业和商业企业监督管理的好办法，这也是行业进入放缓的主要原因。建筑安装业比较复杂，构成成本的东西很多，目前有上万种产品，涉及几十个行业，难度很大，贸然实施很可能出现建筑行业没什么可以抵扣项目的情况。
铁路和通信将择机纳入，这与税负问题也有关系，目前铁路行业的税率设定是11%，通信是6%，改革以后，传统上我们认为可以抵扣和不能抵扣的项目需要重新界定，原来在工业企业和商业企业中抵扣项目比较清晰，但是涉及到新兴产业时，很多费用就很难说，有些企业支出很难界定是人工费用还是材料费用，我们在观念上要重新认识它。
税制焦点 重构面临多种选择
张斌（社科院财经战略研究院研究员）
营改增改革不仅对完善税制、促进经济结构调整具有重要意义，同时也对1994年财税改革构建的中央与地方基本财政分配框架造成了冲击。随着改革的推进，作为地方主体税种的营业税将被增值税完全取代，而目前增值税中央与地方按75：25分成，“营改增”后分税制财政体制应如何调整成为社会各界高度关注的问题。
2011年地方税收收入总额为41106.74亿元，地方营业税收入为13504.44亿元，占地方税收收入的32.85%，近三分之一。增值税25%地方分成收入为5989.25亿元，两项合计达到了19493.69亿元，占地方税收收入的47.42%.
2011年国内增值税加营业税收入合计为37945.63亿元，营业税全部改征增值税后，如果增值税保持75：25分成比例不变，按照2011年的数据测算，不考虑减税等因素，地方收入为9486.41亿元，减少了1万亿，占地方税收收入近四分之一。面对营改增后地方如此大的收入缺口，势必要求分税制财政体制进行相应的调整，这是进一步推进试点必须要解决的重要问题。
解决原分税制框架下营改增后地方收入减少的问题既简单又复杂。说其简单，是指如果税收制度和现行分税制财政体制下中央与地方的事权划分与转移支付都不作调整的情况下，营改增后弥补地方的收入缺口似乎仅仅是现行税收收入的重新算账分钱的问题。按照这一思路无外乎有三种基本方案：其一，按行业划分增值税收入。原征收营业税的行业改征增值税后的收入全部留给地方，原征收增值税的行业继续保持75：25分成。其二，调整增值税分成比例。其三，增值税分成比例不变，调整其他税种中央与地方的分配关系。
如果将未来可能实施的税制改革纳入中央与地方财政分配关系调整的视野，方案设计就可能要复杂一些。根据税制改革的方向，有如下两种基本思路：增加房产税、资源税等地方税收入。如通过房产税改革，把居民自用住宅纳入房产税征收范围并作为地方收入；继续推进资源税从量计征改为从价计征的改革，适度增加税负并扩大征收范围也会增加地方收入；还有一种思路是在增值税改征营业税后，降低增值税的税率并将其全部作为中央税，在零售环节单独开征销售税作为地方税。这一方案的核心是首先降低增值税税率并将其全部作为中央税，在保证总体税负不变或略有下降的前提下，将增值税税率下调减少的收入通过在零售环节征收销售税转移给地方，将零售环节销售税全部作为地方政府收入。
如果将事权划分和转移支付制度的调整也纳入方案，营改增引发的地方收入缺口问题将有可能演变为1994年分税制体制的重构。
如重新划分事权，减少地方政府的支出责任。如将义务教育、环境保护、安全生产、药品食品质量监督等现行地方政府的事权上划至中央。由于地方支出规模下降，因此可以不弥补或者少弥补收入的下降；增加对地方的转移支付。在中央与地方税收分享关系、事权划分不变的情况下，中央通过营改增增加的收入也可以通过增加对地方转移支付，尤其是一般性转移支付的方式重新分配给地方，弥补地方政府收入缺口。
上述方案各有优劣，许多方案可以相互补充，而随着营改增的推进，在不同阶段，不同方案之间也可以替代和转换。如现阶段分税制财政体制调整的重点是税种收入的重新划分，然后随着税制改革的深入不断完善，在中央与地方事权划分时机成熟时再做进一步的调整。
需要指出的是，在制订方案时，不能仅停留在弥补地方收入缺口的层面，而要结合未来税制、事权划分和转移支付改革设计中长期综合改革方案，同时还要高度关注不同方案对地方政府行为模式、产业结构升级的影响。
机构难点 国税与地税“版图”生变
王雍君（中央财经大学教授）
营改增改革试点，在进入2013年后加快了进程。目前有关方面正采取横向扩围、纵向深入的战略，全面推进营改增进程。这项改革对企业的整体税负的影响相对较小 （源于维持总体税负基本不变的原则），但对政府间税收安排的影响却堪称牵一发而动全身。
在目前的政府间税收安排下，营业税大多属于地方收入，改为增值税后，其中的大约75%将上划为中央收入。如果没有相应的补偿性改革，这对地方财政和地方政府公共服务能力将形成巨大冲击。
事实上，与营改增引发的其他问题相比，重新划分国税与地税的版图才是补偿性改革的最大难点。从积极面看，营改增将创造出激发重新思考和梳理政府间税收安排的极好机遇。
首先，税收制度和政府间税收安排的相互关系如何协调？营改增直接触及了税制改革两大目标的协调：在确保整体税负基本不变的前提下，一方面最大限度地减少税收对经济运行的扭曲，即实现超额负担的最小化；另一方面在各级政府间形成合理的税收安排。
鉴于增值税的中性特征远远压倒了营业税，营改增表明政府在坚定不移地朝着正确方向迈进。考虑到中国的计划经济背景和 “充分发挥税收调节（非中性）作用”之观念影响深远，掉转方向实属难能可贵。在确立税收中性作为税改首要原则的前提下，政府间税收安排应遵循三项基本原则：与宏观经济密切相关的税收归中央，具有流动性税基（容易出现辖区间税负转嫁）的税收归中央，税基分布不均衡的税收归中央。增值税同时具备这三个条件，其立法权、征收管理权、收入所有权归属中央的理由相当充分。
但这样一来，第二个问题随之产生：如何建立真正意义上的地方税？理论上，地方政府只宜拥有那些税基不具有地理流动性的税收。唯有如此，地方政府的征税行为造成的影响才不会外溢到其他辖区，从而消除了向其他辖区转嫁税负的可能性。
税基不具流动性的税收，也使地方政府有能力实施差别税率，以充分反映辖区居民对地方税收和服务组合的偏好差异。由于具有较高的流动性，营业税并非理想的地方税。从中长期看，理想的选择是让“土地财政”回归真正意义上的房产税，即按房地产的评估价值而对房产持有者征收的受益税。赠予税和遗产（或继承税）也需要适时考虑开征，但其目标指向公平分配，而不是经济学的基本逻辑—成本（税负）和受益的匹配，包括群体间的匹配和地理上的匹配。其他一些不具有税基流动性的税收，亦需作为真正意义上的地方税予以确立。
在真正意义上的地方税确立之前，如何通过政府间转移支付体制的调整，消除营改增对地方财政与地方服务能力的冲击？这里存在两个相互冲突的目标：既要维持改革前的地方既得利益格局，又要促进地方基本财政能力的均等化。两者非常难以协调和取舍。维持既得利益要求在营改增后，继续并强化现行的来源地基础的税收返还式转移支付。这意味着那些营业税收入多的发达地区，将在营改增后得到返还数额，远多于营业税相对较少的欠发达地区。这与财政能力均等化（不是公共服务均等化）这一根本的转移支付目标背道而驰。
最后，营改增还要求反思税务机构设置问题。中央和地方税务机构还需要继续分设吗？分设的理由究竟是什么？合并是否更好？答案部分地取决于地方政府的角色。如果强调让地方政府扮演收税者的角色，分设可能仍有必要；如果强调地方政府作为基本公共服务供应者的角色，分设的理由便值得怀疑。从经济合理性看，从单一制国家的结构上看，分设的理由似乎也没那么令人信服。
税制焦点 重构面临多种选择
张斌（社科院财经战略研究院研究员）
营改增改革不仅对完善税制、促进经济结构调整具有重要意义，同时也对1994年财税改革构建的中央与地方基本财政分配框架造成了冲击。随着改革的推进，作为地方主体税种的营业税将被增值税完全取代，而目前增值税中央与地方按75：25分成，“营改增”后分税制财政体制应如何调整成为社会各界高度关注的问题。
2011年地方税收收入总额为41106.74亿元，地方营业税收入为13504.44亿元，占地方税收收入的32.85%，近三分之一。增值税25%地方分成收入为5989.25亿元，两项合计达到了19493.69亿元，占地方税收收入的47.42%.
2011年国内增值税加营业税收入合计为37945.63亿元，营业税全部改征增值税后，如果增值税保持75：25分成比例不变，按照2011年的数据测算，不考虑减税等因素，地方收入为9486.41亿元，减少了1万亿，占地方税收收入近四分之一。面对营改增后地方如此大的收入缺口，势必要求分税制财政体制进行相应的调整，这是进一步推进试点必须要解决的重要问题。
解决原分税制框架下营改增后地方收入减少的问题既简单又复杂。说其简单，是指如果税收制度和现行分税制财政体制下中央与地方的事权划分与转移支付都不作调整的情况下，营改增后弥补地方的收入缺口似乎仅仅是现行税收收入的重新算账分钱的问题。按照这一思路无外乎有三种基本方案：其一，按行业划分增值税收入。原征收营业税的行业改征增值税后的收入全部留给地方，原征收增值税的行业继续保持75：25分成。其二，调整增值税分成比例。其三，增值税分成比例不变，调整其他税种中央与地方的分配关系。
如果将未来可能实施的税制改革纳入中央与地方财政分配关系调整的视野，方案设计就可能要复杂一些。根据税制改革的方向，有如下两种基本思路：增加房产税、资源税等地方税收入。如通过房产税改革，把居民自用住宅纳入房产税征收范围并作为地方收入；继续推进资源税从量计征改为从价计征的改革，适度增加税负并扩大征收范围也会增加地方收入；还有一种思路是在增值税改征营业税后，降低增值税的税率并将其全部作为中央税，在零售环节单独开征销售税作为地方税。这一方案的核心是首先降低增值税税率并将其全部作为中央税，在保证总体税负不变或略有下降的前提下，将增值税税率下调减少的收入通过在零售环节征收销售税转移给地方，将零售环节销售税全部作为地方政府收入。
如果将事权划分和转移支付制度的调整也纳入方案，营改增引发的地方收入缺口问题将有可能演变为1994年分税制体制的重构。
如重新划分事权，减少地方政府的支出责任。如将义务教育、环境保护、安全生产、药品食品质量监督等现行地方政府的事权上划至中央。由于地方支出规模下降，因此可以不弥补或者少弥补收入的下降；增加对地方的转移支付。在中央与地方税收分享关系、事权划分不变的情况下，中央通过营改增增加的收入也可以通过增加对地方转移支付，尤其是一般性转移支付的方式重新分配给地方，弥补地方政府收入缺口。
上述方案各有优劣，许多方案可以相互补充，而随着营改增的推进，在不同阶段，不同方案之间也可以替代和转换。如现阶段分税制财政体制调整的重点是税种收入的重新划分，然后随着税制改革的深入不断完善，在中央与地方事权划分时机成熟时再做进一步的调整。
需要指出的是，在制订方案时，不能仅停留在弥补地方收入缺口的层面，而要结合未来税制、事权划分和转移支付改革设计中长期综合改革方案，同时还要高度关注不同方案对地方政府行为模式、产业结构升级的影响。
机构难点 国税与地税“版图”生变
王雍君（中央财经大学教授）
营改增改革试点，在进入2013年后加快了进程。目前有关方面正采取横向扩围、纵向深入的战略，全面推进营改增进程。这项改革对企业的整体税负的影响相对较小 （源于维持总体税负基本不变的原则），但对政府间税收安排的影响却堪称牵一发而动全身。
在目前的政府间税收安排下，营业税大多属于地方收入，改为增值税后，其中的大约75%将上划为中央收入。如果没有相应的补偿性改革，这对地方财政和地方政府公共服务能力将形成巨大冲击。
事实上，与营改增引发的其他问题相比，重新划分国税与地税的版图才是补偿性改革的最大难点。从积极面看，营改增将创造出激发重新思考和梳理政府间税收安排的极好机遇。
首先，税收制度和政府间税收安排的相互关系如何协调？营改增直接触及了税制改革两大目标的协调：在确保整体税负基本不变的前提下，一方面最大限度地减少税收对经济运行的扭曲，即实现超额负担的最小化；另一方面在各级政府间形成合理的税收安排。
鉴于增值税的中性特征远远压倒了营业税，营改增表明政府在坚定不移地朝着正确方向迈进。考虑到中国的计划经济背景和 “充分发挥税收调节（非中性）作用”之观念影响深远，掉转方向实属难能可贵。在确立税收中性作为税改首要原则的前提下，政府间税收安排应遵循三项基本原则：与宏观经济密切相关的税收归中央，具有流动性税基（容易出现辖区间税负转嫁）的税收归中央，税基分布不均衡的税收归中央。增值税同时具备这三个条件，其立法权、征收管理权、收入所有权归属中央的理由相当充分。
但这样一来，第二个问题随之产生：如何建立真正意义上的地方税？理论上，地方政府只宜拥有那些税基不具有地理流动性的税收。唯有如此，地方政府的征税行为造成的影响才不会外溢到其他辖区，从而消除了向其他辖区转嫁税负的可能性。
税基不具流动性的税收，也使地方政府有能力实施差别税率，以充分反映辖区居民对地方税收和服务组合的偏好差异。由于具有较高的流动性，营业税并非理想的地方税。从中长期看，理想的选择是让“土地财政”回归真正意义上的房产税，即按房地产的评估价值而对房产持有者征收的受益税。赠予税和遗产（或继承税）也需要适时考虑开征，但其目标指向公平分配，而不是经济学的基本逻辑—成本（税负）和受益的匹配，包括群体间的匹配和地理上的匹配。其他一些不具有税基流动性的税收，亦需作为真正意义上的地方税予以确立。
在真正意义上的地方税确立之前，如何通过政府间转移支付体制的调整，消除营改增对地方财政与地方服务能力的冲击？这里存在两个相互冲突的目标：既要维持改革前的地方既得利益格局，又要促进地方基本财政能力的均等化。两者非常难以协调和取舍。维持既得利益要求在营改增后，继续并强化现行的来源地基础的税收返还式转移支付。这意味着那些营业税收入多的发达地区，将在营改增后得到返还数额，远多于营业税相对较少的欠发达地区。这与财政能力均等化（不是公共服务均等化）这一根本的转移支付目标背道而驰。
最后，营改增还要求反思税务机构设置问题。中央和地方税务机构还需要继续分设吗？分设的理由究竟是什么？合并是否更好？答案部分地取决于地方政府的角色。如果强调让地方政府扮演收税者的角色，分设可能仍有必要；如果强调地方政府作为基本公共服务供应者的角色，分设的理由便值得怀疑。从经济合理性看，从单一制国家的结构上看，分设的理由似乎也没那么令人信服。
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